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聘任制公务员“试水”观察
http://www.21tx.com 2008年09月16日 河南省教育网
2007年1月,经原国家人事部批复,深圳和上海浦东,这两个具有活力和实践精神的地区,成为公务员聘任制的全国试点。从发布招考公告到人员正式上岗,两地的试点工作一直被各方热议。

那么,聘任制公务员和委任制公务员的管理有哪些不同?实行公务员聘任制,引入合同管理的理念,能否满足机关吸引、使用专业化和多样化人才的需要?能否增强公务员制度的生机与活力?

近日,本报记者前往两地进行了采访。由于试点时间很短,深圳和浦东还谈不上有系统的经验可以总结,甚至两地都面临着很多问题需要破解。但这并不妨碍我们从制度层面观察两地的做法。

深圳标本:致力构建完整的制度体系

(孙忠法)2007年1月,原国家人事部批复,同意深圳成为聘任制公务员试点,并要求深圳先行先试、探索创新。

毗邻香港,深圳有了更便利的学习机会和更宽广的视角。在借鉴香港、新加坡经验的基础上,深圳致力于建立一套科学合理、完整严密的公务员聘任制管理体系,为在全国范围内全面推行该制度积累经验。

成熟的制度体系是聘任制实施的前提

2007年11月,深圳拿出专业类和辅助类职位31个,向社会公开招聘41名聘任制公务员。职位涉及管理主管、法律诉讼事务助理、城市规划编制主管、信息技术支持主管等。招聘单位包括深圳市食品药品监管局、市环保局、市国土与房产局等多个部门。

公告一登出,吸引了1773人报名。经过笔试、面试,最终聘用了35人。最热门的是辅助类岗位——深圳市高新技术产业园区领导小组办公室材料受理助理,招考1人,吸引了851人争抢。

自试点伊始,深圳便成为社会各界关注的焦点。人们关注的是,聘任制能否探索出不同于现在的委任制公务员管理的制度和办法?

2007年10月,深圳市行政机关聘任制公务员制度试点方案经广东省人事厅批准并报请原国家人事部同意后,以市政府规范性文件印发。随后,又陆续出台了聘任制公务员管理试行办法、工资分配方案、聘任合同标准文本等配套文件,基本构建了聘任制公务员制度的总体框架。

“近20年来国外公务员管理越来越多地采用聘任制,已比较成熟。但在我国尚属新生事物。” 深圳市人事局公务员管理处处长孟漫说,此举为机关吸引、使用专业化和多样化人才开辟了一条渠道。

制度创新:按需设岗、按岗定薪

深圳市在聘任制公务员制度体系上的创新可圈可点,制定职位目录是其中一个亮点。

在职位设置上,深圳市规定,单位根据工作需要和编制情况预先规划、设计本单位的聘任制公务员职位,设置好每一职位并编制职位说明。将这些专业类和辅助类职位,归入相关的职组、职系。然后各职系根据权责轻重,划分为高级主任、一级主任、二级主任、主管、助理等若干职务层次。

职位严格在行政机关编制限额内核定。当有职位空缺时,单位就按照职位说明所列的资格条件招聘聘任制公务员,避免了“因人设岗”。

在招聘环节,深圳招聘首批聘任制公务员时,专业类职位加入了专业知识测试。入围面试比例扩大为1∶5,拓宽了选人的视野。尝试小组讨论、情景模拟、演讲等非结构化面试,提高了面试的科学性。

薪酬是聘任制公务员最为关心的问题之一。公务员法规定,聘任制公务员按照国家规定实行协议工资制。

针对不同职位,深圳市聘任制公务员的协议工资采取不同方式。对于极少数职位性质特殊的聘任制公务员,深圳市规定,其工资实行“一事一议”。

在社会保障上,深圳市规定,聘任制公务员参照企业员工的办法,参加养老、工伤、失业和医疗等保险。

与委任制公务员最大的不同是,深圳市聘任制公务员不执行退休政策,而实行职业年金制,即聘任制公务员在参加社会基本养老保险的同时,每月按其工资的一定比例,统一由市财政向为其设立的账户缴纳一定的资金,并进行专户管理。离开机关到企业工作的,其职业年金可以转入企业为其建的年金账户。

“我们想借此突破现行的,由于退休政策不同而给不同类人员间的交流带来的障碍,推进公务员能进能出机制的实现。”孟漫处长强调。

对于职业发展,深圳市规定,聘任制公务员在同一职系较低职务层次的职位上连续被聘任满6年,可以通过考核或竞争,晋升至上一职务层次的职位任职。

深圳市委组织部副部长、市人事局局长王敏说:“下一步,我们打算选取部分高端、专业性较强、不适宜采取公开招聘方式的职位,尝试采取选聘的方式进行招聘,以探索有关经验。”

浦东标本:综合配套改革催生“聘任”

(黄欢)2008年6月5日,上海市浦东新区首批5位聘任制公务员走上工作岗位。此时距离试点确定之日,已历时一年半。

综合配套改革的需要

2007年1月,原国家人事部正式发函,确定在上海市浦东新区进行公务员职位聘任制试点。聘任职位重点放在高端人才。

在历经一系列的充分准备后,浦东制定形成了较为系统和具有可操作性的试点工作方案和配套文件,筛选确定了金融规划、城市规划、土地规划、学前教育、教育规划、科委主任助理等6个专业性较强、人才紧缺的高层次试点职位。

“我们需要专业性比较强的人才来承担这些工作,这些人才在机关比较难培养。这是一个直接原因。”对于为何选择这6个职位作为试点职位,上海市浦东新区区委组织部副部长、人事局副局长王凯荣如是解释,“深层次的原因还在于浦东新区是上海综合配套改革试点区。”

事实上,能够被确定为全国聘任制公务员两个试点之一,是上海浦东新区主动“请缨”的结果。早在2005年,作为综合配套改革试点的浦东就表示,非常希望成为“干部人事制度改革先试先行的基地”。

“在上海建设国际经济、金融、贸易、航运四个中心,以及综合配套改革的大背景下,新区工作的重点是实现政府职能转变、金融中心的建设和自主创新的推进。公务员队伍建设要与之相适应,公务员的素质要提升。”王凯荣说。他举例告诉记者,选择金融规划一职,就是为了金融中心的建设;科委主任助理一职则是为了科技投融资体制改革,切合自主创新的要求;其他几个职位也是为了加强政府的公共服务职能。

看中的是发展平台

2007年12月14日,招聘工作正式启动。浦东新区发布招聘广告,公开面向海内外寻求6位高层次人才。

招聘吸引了海内外159人报名,竞争激烈。有4个职位的竞争率超过了1∶5,新区科委主任助理一职更是吸引了32人参与竞争。通过资格审核的人员中,硕士以上学历的占72.3%,其中博士占到了23.1%,有国外学习经历的占相当比例。

成功聘任到浦东新区建交委土地规划职位的王松林,此前在浦东新区土地署工作,这是一个事业单位。对于放弃几乎和“铁饭碗”一样的工作,而选择与政府签约3年做一名聘任制公务员,这位博士坦言:“这个岗位发挥才能的机会更多。这是一个让个人能力更上一层的机会。”

王松林似乎并不担心自己将来的去向,因为社会上正紧缺他这类人才。

与一般公务员考试录用不同,上海浦东新区的聘任制公务员招聘方式凸显了“量身定做”的特色。

首先,在招聘条件中要求有相关从业经历,在笔试内容和面试方式上更加突出专业测试比重。其次,还适当扩大了面试、考察人选的范围。

“按照每个职位1∶5的比例确定面试人选,笔试占总分的40%,面试占60%,按照1∶2的比例确定考察人选。”上海市浦东新区区委组织部有关负责人介绍说,这样设计有利于避免高分低能。

为了让面试更加科学、公正、有效,根据不同职位的要求,在面试环节中采用了无领导小组讨论、文件筐测试、专家面谈等多种现代人才测评技术和方式,同时还加入了职业能力倾向“人机对话”测评。

但招聘结束时,金融规划岗位仍然“虚位以待”。

对于该岗位最终未招聘到合适人选,王凯荣告诉记者:“原因有三:第一,这类人才也是社会比较紧缺的;第二,这类人才需要通过一些特殊方式来招聘,尤其是对于注重信誉的金融领域来说,比如可以通过猎头、业内推荐介绍、在财经类报纸网站刊登招聘信息;第三,事前应从职业发展的角度推介一下这些职位。比如提前个别沟通,进行一下铺垫等。”

管理淡化职务和级别

浦东对聘任制公务员的管理,与现行委任制公务员管理有何不同?对于这个社会高度关注的问题,王凯荣认为主要体现在三个方面:

一是采取合同制管理。以契约化的方式聘任公务员,合同期限为1至5年。

二是实行协议工资。参照相近行业、类似岗位人员的市场薪酬水平以及机关相近职位人员的收入水平,提出职位参考薪酬水平,最终薪酬由双方面对面确定。

三是淡化职务和级别。浦东聘任制公务员没有职级,不存在“科员-科长-处长”之类的传统职务晋升,但是依然按照合同赋予一定的职责和权力,可以调动部分资源。

考核形式主要分为平时考核和定期考核两种形式。考核结果作为聘任制公务员薪酬、奖惩和合同续聘、解除的依据。

接受采访的几位聘任制公务员表示,自己目前的收入和社会上类似职位相差不大,有一定竞争力。

据记者了解,目前用人单位对已上岗的5位聘任制公务员的表现表示“很满意”,认为其“上手很快”。而聘任制公务员们也并未觉得与其他公务员之间有什么隔阂,相反,因为专业背景相同,产生了很多共同话题,时常在一起切磋交流。

关注试点中的三大焦点

(孙忠法 黄欢)

焦点一:单位应选择哪些职位进行聘任

公务员法中明确规定,机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,可以对专业性较强的职位和辅助性职位实行聘任制。

前者主要是全局性工作中对专业知识要求很高且急需、紧缺,同时本机关没有合适人选的职位;后者主要是在机关工作中处于辅助、从属地位的一些事务性强的职位。

而对于单位来说,哪些职位适合聘任,自己是可以选择的。

“对于那些拿不准是不是适合进行聘任制的职位,我们就先放一放。”深圳市人事局公务员管理处孟漫处长告诉记者,“职位确定是试点的基础,也是难点。”

在首批聘任制公务员招聘时,深圳市选取了少数比较清晰、明确的专业性较强的职位和辅助性职位共31个面向社会招聘。

但在深圳的试水中,产生了一个现象:做同样的工作,在这个单位是聘任制,而在另一个单位就是委任制。

对此,孟漫解释说:“短期看,这种现象不可避免,这主要是因为深圳市公务员职位还没有进行系统的分类,哪些应当划分为聘任制公务员职位,还没有明晰的标准。”

而在浦东新区区委组织部副部长、人事局副局长王凯荣看来,实践中,拿出辅助性职位来招聘任制公务员还会遭遇“积极性不高”的瓶颈。

“聘任制公务员是严格在编制内进行试点的。而目前机关公务员的编制很紧,如果将这个编制用于低端职位招聘,各部门没有积极性。”王凯荣说。他们感到,拿出那些专业性强、政府自身难以培养的高端职位进行聘任,单位可能更有积极性。

记者了解到,按照计划,深圳市今年将对全市的公务员职位进行摸底调查并科学分析后,进行归类,初步搭建分类管理的整体框架,并据此制订聘任制公务员职位目录。

而上海浦东新区认为,如果试点到一定阶段要全国推行的话,国家层面应该要出台对聘任职位更明确和细致的规定。

焦点二:会不会出现“鲶鱼效应”

谈到聘任制公务员,许多人充满期待:它对现有的公务员队伍会产生“鲶鱼效应”。

“这是一个误区!鲶鱼效应并不是公务员聘任制设计的初衷。”孟漫告诉记者,试点的出发点就是想怎么把优秀人才吸引过来,通过创造良好的环境,搭好平台,让他们发挥作用。

对此,王凯荣也持同样的看法:“公务员聘任制对推动干部人事制度改革有示范效应,而由于聘任制和委任制对公务员的管理制度不同,很难出现鲶鱼效应。”

因此,一开始,浦东新区聘任制公务员政策设计的出发点就不是为了鲶鱼效应。“而是因为综合配套改革和浦东的发展需要这类人才,政府转变职能需要这类人才。具体来说是吸引优秀人才,解决公务员队伍结构问题。”王凯荣认为,此举对拓展公务员来源渠道有积极的作用,可以吸引社会、企事业单位优秀人才,有利于“三支队伍”的贯通。

诸多媒体报道都将深圳、上海浦东两地聘任制公务员的试点评价为“打破公务员终身制”、“公务员铁饭碗机制变革在即”。记者通过采访发现,这其实也是一个误区。

“讲打破终身制讲大了。”王凯荣告诉记者,暂且不论“终身制”和“铁饭碗”这种说法的正确与否,从目前看,委任制仍然是公务员录用的主渠道,聘任制只是一种补充的方式,涉及的面很小。

“如果是全部实行聘任制,才可以说是打破了终身制。”他强调。

在王凯荣看来,公务员队伍稳定并不是坏事,问题的实质是要加强管理,而不完全是体制机制问题。公务员法事实上已经建立了公务员的退出机制,恰恰是因为管理的缺失,考核手段未得到真正使用,造成了公务员潜力和活力未得到充分发挥。

焦点三:干得好能否成为委任制公务员

现实中,一个显而易见的问题是,聘任制公务员干得好能否成为委任制公务员?二者之间的通道能否打通?

浦东对聘任制公务员报名人员的问卷调查结果显示,44%的人希望在第一次聘任合同期满后,能直接转委任制公务员,比例居第一。“希望续签合同”的人数比例居第二。

在今年5月深圳市公务员招考中,5名聘任制公务员考上了委任制公务员,前后在岗时间不超过3个月。

“这是两种并行的制度,招考的渠道不一样,招考条件也不一样,目的也不一样。”孟漫处长对此回应,“在目前退休制度没有改革的情况下,如果打通两者之间的通道,无法实现聘任制所要达到的目的,只能使得聘任制成为委任制的附属制度。”

她认为,众多聘任制公务员之所以希望能成为委任制公务员,关键还是在于职位和薪酬。“有的人是完全靠专业技术吃饭的,你给他渠道、平台就可以了,并不一定都要成为委任制公务员。”

在试点时,王凯荣发现,“聘任期满后何去何从”是应聘者最为关心的问题,也不同程度上影响了招聘的效果。他认为,对聘任制公务员不能只是考虑政府需求,还需要考虑他们的需求,在立足满足机关用人需要的同时,应关心聘任制公务员职业生涯发展。“比如,可以在合同中明确续聘的条款及其条件,对不再续聘的人员,考虑聘任政府顾问、提供推荐就业、扶持创业等帮助。”

近日,国家公务员局正式运作。其中一项职能就是,增加了拟订聘任制公务员管理办法并组织实施和监督检查,完善聘任制公务员人事争议仲裁制度,保障聘任制公务员合法权益的职责。

有关专家认为,这无疑会加快公务员聘任制的实施进程。

注:

委任制、聘任制公务员的区别

委任制公务员:有任免权的机关通过公开考试和考核的方法,择优录用而产生的公务员。主要构成:各类人员。编制:编制内。职务:可以有职务。

聘任制公务员:机关根据工作需要,经省级以上公务员主管部门批准,对不涉及国家秘密的职位,以合同的方式聘用而产生的公务员。主要构成:专业性较强的职位和辅助性职位。编制:占用编制。职务:实行职位管理。

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