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中国“公务员”概念源于政改总体设想

  “公务员热”,是公务员制度自诞生起就挥之不去的痛并快乐。

  1993年《国家公务员暂行条例》发布,1994年首届国家公务员录用考试就呈火爆态势,一直持续到现在。

  事实上,从1987年《政治体制改革总体设想》开始,公务员制度即在上接民主、下衔民生中备受瞩目、备受“折磨”。这是制度进步时社会接榫困难的表现,自然要摩擦发热,甚至不断聚集能量形成利益漩涡。

  为了平衡公务员“报考热”,人们期待公务员“被考热”的出现。被考的本就不应仅仅是公民,而更应该是向公民“报考”的公务员。

  湖南记忆

  70多岁的彭顺超,高级工程师,大家都叫他彭爹,已经退休15年。他1960年考入中南矿冶学院(中南大学前身),当上了国家干部。他回忆自己的国家干部经历时说,国家干部的工作标准就是:做事,多做事!

  记者:请您谈谈个人的工作历程。

  彭顺超:公务员在我们那个时候一般是叫国家干部。那一年,我们系毕业的学生大概300人,只有少数分配到科研、机关等单位。大多数是分配到了生产一线,那时思想境界都比较高,很乐意去条件艰苦的地方。我当时分在冶金工业部601队,单位叫中南冶金地质勘测公司,总部在武汉。主要是在中南5个省份的大山区从事地质勘测。8年后,也就是1972年调回湖南,在雪峰山等山区野外作业。1984年,单位勘测任务减小了,就裁员,当时减掉150人,我是其中之一。后来,我进入湖南地矿机械化施工公司,主要是从事隧道、井的地质勘测。1993年,我办理了退休手续。

  记者:那个时候国家干部的待遇怎样?

  彭顺超:我们毕业的时候已经过了“三年困难时期”,刚毕业的时候有一段实习期,实习1年,每个月43.5元,转正后每个月58元,还加15元的津贴。我一年要寄给父母亲600元补给大家庭里庞大的开支,每个月我给自己留22元。粮食每月24公斤,因为我们是野外作业,劳动量大,所以粮食方面一定得有保证,我们比机关的要多,机关的每个月13.5公斤。一年有12天探亲假、50多个星期天休息日,我们大概一年只过三四个休息日,其余休息日都是在工作岗位上过的,而且加班时间不计报酬。

  记者:您认为,那代国家干部与现在的公务员最大的区别是什么?

  彭顺超:我们那时的工作标准就是想多做事,从未想过享受,而且一不为名,二不为利。我们从事地质勘测的大部分人,可以说从参加工作到退休,从没坐过一天办公室。现在的公务员身上缺乏老一辈的吃苦精神。

  记者:如今公务员岗位成为很多人追逐的目标,录取比例高达几千比一,请您谈谈这一现象。

  彭顺超:古时说72行行行出状元,现在的社会分工何止72行,720行都有,只要你有恒心,能吃苦,勤恳踏实,都是可以走出一条路来的。我觉得没有必要刻意花费大量时间和精力去考公务员。

  “国家干部:做事,多做事!”

  1988年9月,江西南昌市在新成立的各级行政监察机构中试行国家公务员制度,向社会公开招考80余名业务类公务员,上千人报名应考。图为报考人员进行笔试。资料图片/新华社

  10月10日,周末。湖南大学测控技术与仪器专业教室,尽管时针已经指向晚上10点30分,大四学生陈放军与其他几位同学仍扎在书本中。

  小陈放弃了考研,也不忙于赶赴各种招聘会,他和身边的很多同学一样加入了2009年国家公务员考试大军,成为“考碗族”。小陈说,现在他已经取消了所有的休闲与应酬,连吃饭睡觉都控制时间,每天有十几个小时都在自习室看书,“竞争对手这么多,必须争分夺秒。”

  通过考试录取公务员的制度,源于1993年《国家公务员暂行条例》(简称《条例》)。在此之前的“国家干部”年代,干部的选拔主要采取组织推荐的方式,考录途径是很多人想都不敢想的。而经过15年的考录实践,公务员岗位竞争在2008年达到如此激烈的程度,恐怕也是《条例》制定者不曾预料到的。公务员“报考热”这一社会现象,既体现了公务员制度的优越性和吸引力,也体现了公务员制度的某些弊端与不成熟。

  刘韶俊的人生变化:

  大学生→国家干部→公务员→下海创业者

  刘韶俊上午10点才进他的私人办公室,那半层楼,今年全被他买下了。他现在从事建筑节能方面的工作,手下管着100多人,建筑节能市场很好,利润甚微。“每周工作4小时,一觉睡得自然醒。”这是他现在的工作生活常态。他觉得找到了自己需要的生活状态。

  10年前,他上班的地点只与现在隔条马路,那是原省政府大院内的省无线电管理委员会。一位普通公务员,从早上8点到下午5点半,礼拜天除外,一直呆在办公室,那种工作方式持续了10年。

  那10年,他到底做了些什么?刘韶俊回顾,几乎想不出什么好的答案,“青春年龄天天在翻阅资料、报纸。”至于其他收获,无从想起。但是,他还是对那段时间充满感激,“没有那段时间,就没有现在的事业。”

  刘韶俊离开了他人看来最为得意的公务员职业。他认为,人生不能缺少那种得意,但不能沉溺。“公务员队伍可以锻炼人的综合素质,出社会完全能够适应。但那种一成不变的工作方式会让你缺乏斗志。”他认为,人生职场定位应该是:先公务员,再自由人。

  从国家干部到公务员

  刘韶俊来自湘北边远的小县城。中学时代,他的读书梦想是“将来能弄一个铁饭碗,就够了”。

  1982年,刘韶俊以高分考取了位于武汉的华中科技大学,专业是电子信息专业,很前端,学电子与信息技术。1986年,他的同学分配到了四川青海等地,整天都在戒备严密的军事基地工作。刘韶俊最为幸运,当时湖南省政府办公厅到武汉招人,他被录取了,成为班上为数不多留在省会城市工作的学生。

  “分配工作时,父母亲表现得比我当年考上大学还要兴奋,因为是在省政府工作,属于省会城市的国家干部,算非常优越的岗位。”

  20岁的刘韶俊成了当时最为年轻的国家干部之一,他的第一份工作是管理文件档案,一干就是大半年。“当时工资每月200多元,住的单身宿舍条件很好,24小时供应冷热水。”

  每天出入省政府大院,别人眼里全是羡慕;到各市检查工作,下面单位的接待几乎无微不至……

  “社会对公务员的过分重视,时常弄得我不好意思。”1993年后,国家推行公务员制度,刘韶俊从国家干部转换身份成为一名公务员。

  从公务员到下海创业者

  但是,新的公务员身份并不能完全承载起刘韶俊的人生追求。他想离开公务员岗位,他“希望拥有财富”,“当他人需要帮助时,能解囊相助”。

  刘韶俊说:“辞职下海是我为实现理想的唯一选择。当时按部就班、循序渐进的生活方式我无法适应,也无从实现人生理想。”

  早在1998年,刘韶俊就了解到国外关于节能减排的先进做法,特别是建筑房屋节能,有些国家的建筑节能已开始实施85%的标准。他还利用职务之便,查阅政府相关文件,并到相关部门作调查,中国的建筑节能还未起步。这是一项关系到国计民生的大选题,中国应该有所作为。

  “我辞职后选择建筑节能研究,是出于普通公民的责任感与使命感,而只有辞去公务员职务,才有可能将想法变成现实。”

  刘韶俊2001年离开公务员职位。“家里人全都反对我的辞职决定,认为我的考虑是不成熟的,而且对家庭极不负责!辞职的当晚,我很晚才回家,沿着五一路走了几个来回,我一直在考虑,现在什么身份都没有了,我是在参与一场只能赢不能输的赌博。”

  接下来,刘韶俊回到大学母校,与老师一道研发建筑节能专业材料与技术,开启了他实现人生理想的另一条道路。2006年,国家建设部发布了建筑节能管理条例;国家将节能减排放在了经济发展的重要位置;2007年底,长株潭被国家定为“两型社会”综合改革配套试验区,建筑节能已经被社会广为认识……

  刘韶俊的辛苦没有白费,他们的工作逐渐被社会认同。从2006年开始,他的公司多次被省、市政府评选为建筑节能先进单位、模范企业,他成了这一行业的先锋人物。

  “我现在所做的一切,都要感谢曾经的公务员经历,在那里,我学会了如何做人做事,如何适应环境,如何把握事物的发展势头,也懂得创新与实干。”刘韶俊坚定地说。

  往事追述

  1 在政改背景中引入公务员制度

  “公务员”原本更多的是一个带有西方色彩的概念。1978年后,邓小平最初是从党和国家“领导制度”的角度来思考改革方向的,认为“关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类领导干部包括选举产生、委任和聘用的职务的任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定”。

  按此设想,有关部门1984年决定起草一部《国家机关工作人员法》,后来考虑到国家机关工作人员范围太广,由全国人大立法条件不成熟,又先后改名为《国家机关工作人员条例》和《国家行政机关工作人员条例》。

  “公务员”概念,是在党的十三大决定进行政治体制改革的背景下引入的。1986年9月党的十二届六中全会以后党中央成立了政治体制改革研讨小组该小组共设7个专题组其中之一就是人事制度改革专题组。该专题组成立后经过半年多的研讨于1987年6月提出了人事制度改革方案建议建立公务员制度。同时人事制度改革专题组根据我国实际情况借鉴外国公务员制度对《国家行政机关工作人员条例》草案进行了重大修改形成了《国家公务员暂行条例》草案同人事制度改革专题研讨报告一起向中央政治体制改革研讨小组作了汇报。

  “国家公务员制度”的提法首次正式出现,是在1987年10月20日党的十二届七中全会原则同意的《政治体制改革总体设想》中。接着,在党的十三大报告中,正式宣布“当前干部人事制度改革的重点,是建立国家公务员制度”,并要求“组建国家公务员管理机构”。

  在此背景下,1988年人事部成立,标志着我国公务员制度开始向实施阶段过渡。经过1989年、1990年各地试点,1992年10月江泽民总书记在十四大报告中强调要“尽快推行国家公务员制度”。1993年8月14日,《国家公务员暂行条例》经李鹏总理签署国务院令发布,并于10月1日开始施行。同年9月,全国推行国家公务员制度工作会议召开,提出“争取用三年或更多一些时间在全国基本建立起公务员制度”。

  围观中国

  美联社评中国公务员制度

  美联社1993年8月20日北京报道,据中国媒体当天报道,中国政府机关将在三年内完全实行公务员制度。这个时间表比以前报道的时间表要慢得多。中国是1988年开始试行公务员制度的,当时预计要五年内实行。

  这一新条例是中央政府为精简人浮于事、办事效率差的行政机构所作努力的一部分。1992年,中国总计约有3300万行政工作人员,也就是说平均每34位公民中就有一位行政工作人员。

  新条例禁止政府职员经商、办企业或从事任何营利性经济活动,还禁止公务员接受贿赂或红包。条例注意到政府机构中因低工资造成的日益严重的问题。近几年来,不少政府职员不是离职从商,就是滥用特权和职权捞取经济好处。根据新条例规定的工资标准,总理为一级,工资最高每月1000元,级别最低的公务员月工资为115元,但与商业职工的工资相比,公务员的薪水仍然很低。

  2 无非是改个名称,加点工资而已?

  1994年8月19日至21日,在北京举行了首届国家机关公务员录用考试报名。第一天上午,离正式报名时间尚差1个多小时,报名地点月坛体育馆门前就排起了数百人的长龙。

  这第一次公务员录用考试报名,就有13500多人入场,近4400多人报名,竞争462个主任科员以下国家公务员职位,报名与录取比率接近10∶1。

  报名者中,还有不少是“下海”后又想“上岸”的人。来自某外企的陈小姐曾是银行职员,她说,“‘下海’是为了挣钱,可在外企,要是处不好与老板的关系,就算干得好也会被炒鱿鱼。而且,心理上也觉得忒压抑。我在外企干了5年,换了2个老板,也挣了不少钱,可万一要生病,或者年纪大了,在外企呆着也没保障,所以还不如趁这个机会,来考公务员。不管怎么说,钱是少了,可当公务员,一有生活保障,二没失业危险,要等过了35岁再考,不就没戏了?”

  福利好,稳定,一直是国家干部的职业特点,现在人们对新生的公务员岗位照样这样看待。新旧制度和观念的转变是艰难的。1994年春,参加《国家公务员暂行条例》起草的人事部负责人就曾表示,《条例》有个实践的过程,有些条款可以实施,有些条款暂时还没有条件实施。例如:关于国家公务员辞退的问题,由于当时无社会保险,尚不能执行。

  此外,这位负责人还提到了另外一个问题:党的系统,工、青、妇等群众团体只能参照执行,但他们不是公务员,其中选举产生的委员、常委还不能参照执行。具体到一个省,省长是公务员,省委书记不是公务员,事业单位的行政领导只能称作职员,不能称为公务员。

  面对众多实践问题,《公务员暂行条例》的规范性和权威性远远不够应付。于是,《公务员法》从2001年初着手起草,到2005年4月27日由十届全国人大常委会第15次会议审议通过并由国家主席依法公布。历时四年,先后13易其稿。《公务员法》于2006年1月1日起执行。

  新的《公务员法》根据我国国情,确定公务员概念的外延为“各级中国共产党机关、各级人大常委会机关、各级各类国家行政机关、各级政协机关、各级审判机关、各级检察机关以及各级各类民主党派机关等七大类机关中除工勤人员以外的工作人员”。这在一定意义上是回到了1984年起草《国家机关工作人员法》时的出发点,并将中国共产党和各民主党派机关工作人员规定为公务员。

  从总体上看,《公务员法》是一部比较完善的法律规范,它对于改革和完善党的领导方式和执政方式,推进政治体制改革,发展社会主义民主,建立适应社会主义市场经济体制要求的现代人事管理制度具有重要而深远的意义。2008年,国家还在新成立的人力资源和社会保障部中新设立了专门的国家公务员局。当然,人们也注意到,《公务员法》未将财产申报纳入其内容,这是一大缺陷。

  回到《国家机关工作人员法》出发点

  面对公务员制度这个新生事物,原来的国家干部们首先问的是:“我们怎么办?”

  1994年,不少到国家部委办事的人都会问起“你们公务员制度搞完了吧”,听到“没有”的回答,总是不解道:“你们工资不是改完了吗?”当年负责推行公务员制度的国家人事部部长宋德福,从这一例子谈到那时一些人对公务员制度实施的模糊认识:有的人把公务员制度同增加工资等同起来以为工资制度一改公务员制度就建立起来了;有的认为人员过渡了实施工作就搞完了;有的说“实施公务员制度不过是改个名称、换换牌子”,如此等等。

  《国家公务员暂行条例》规定:“国家公务员工资水平与国有企业相当人员的平均工资水平大体持平。”这被不少人理解为涨工资,甚至是“高薪养廉”。问题是,1993年年底媒体披露1994年三、四月间机关及事业单位将套改工资后,马上被人们视为国家为推行公务员制度、提高机关工作人员工资待遇而放的一个试探气球,随即遭遇(有人说“引起”)物价的上涨。还没等钱发到手机关干部们就叫苦不迭了。按他们的说法,“每月增加的这100多元钱,根本抵不上物价的上涨速度”。

  不仅如此,当时作为参照对象的国有企业人员工资水平整体上也不好。当时专家们对国营大中型企业的经济形势的估计是,1/3微利,1/3勉强持平,1/3亏损,许多人都认为企业职工的收人多年来一直处于社会的下层水平。现在,国家干部要转变为公务员,仅只工资收入一项,就足可一石激起千层浪。当时媒体上一位工人的话很有代表性:“现在我们连一月100多块钱的开支都很难保证了,还要搞啥公务员制,给干部们涨工资。”这种理解很片面但许多人就是这么理解的。

  按照当时国家人事部部长宋德福的话说,《国家公务员暂行条例》的出台仅仅是“适时的,可行的”。中央的谨慎态度由此可见一斑。

  考核一年比一年严,年终时,每人都要上台述职,接受来自上级、同级、下级的打分和评价。按照规定,考核不合格就会被淘汰出局,公务员并非是打不破的金饭碗。

  ——肖女士是长沙市芙蓉区政府机关的公务员,经历了《国家公务员暂行条例》、《公务员法》等的相继颁布施行。(本报记者曾鹏辉 实习生王家璐 李曙 长沙报道)

  

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